La lutte pour le climat peut-elle sauver le multilatéralisme ?

L’Association des Jeunes Internationalistes publie un article rédigé par Alexandra Eremina, étudiante du Master en Relations Internationales à l’Université Paris II Panthéon-Assas & Sorbonne Université. 

Le réchauffement climatique parvient enfin aujourd’hui à occuper les premières positions dans les préoccupations internationales. Il s’agit, après réflexion, d’un problème global qui concerne le monde entier, sans tenir compte des frontières et des nationalités. Ainsi, il est à la fois paradoxal et regrettable que le changement climatique soit de plus en plus à l’ordre du jour alors que le dynamisme du multilatéralisme diminue, au point que l’on parle de son déclin et du retour au protectionnisme économique de certains États.

Cependant, le triste constat de la dégradation de la situation climatique peut se révéler une opportunité. Les institutions multilatérales se désintègrent et s’affaiblissent lorsqu’elles manquent de raison d’être, lorsque l’objet principal de leur fondation se dissout. Alors qu’en matière de défense, de recherche scientifique ou de dotation nucléaire, certains acteurs des relations internationales pourraient opter pour une action unilatérale, la lutte contre les changements climatiques concerne un bien collectif et commun : notre planète, ce qui pourrait donc donner un nouveau sens au système multilatéral.  Les « Entretiens de l’Objectif Zéro » des Nations unies ayant eu lieu pendant dix jours en novembre 2020 ont rassemblé virtuellement plus de 300 intervenants de 65 pays, qui ont examiné comment conduire les transformations nécessaires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre à zéro et renforcer la résilience aux impacts inévitables du changement climatique.
Parmi les orateurs de l’événement de clôture figuraient les premiers ministres d’Islande, du Bhoutan et du Bangladesh, ainsi que le président du Costa Rica, Carlos Alvarado Quesada, qui a déclaré qu’ “Il n’y a pas moyen de s’attaquer à une nouvelle économie et de lutter contre la crise climatique sans coopération et multilatéralisme. […] Je crois qu’il y a de l’espoir, mais nous devons travailler vite et ensemble”.

Fort vrai, fort théorique, fort optimiste. En réalité, la quasi-inaction de la communauté internationale est depuis plusieurs années remise en cause, et ce, pas seulement dans le domaine du climat. Défini comme “une forme institutionnelle coordonnant les relations entre trois États ou plus sur la base de principes généralisés de conduite […] sans considération pour les intérêts particuliers des parties ou de leurs exigences stratégiques pouvant apparaître dans une situation particulière”² le multilatéralisme consiste donc en la concession par des États de leurs intérêts propres à court terme pour un résultat commun étant bénéfique pour la communauté à plus long terme. Le mécanisme semble toutefois quelque peu défaillant.

Les Organisations internationales comme bouée de sauvetage du multilatéralisme 

Alors que le navire de l’action multilatérale semble couler, les OI semblent aujourd’hui pouvoir être capables de se porter en sauveteuses-en-mer. En réalité, presque chaque grande institution internationale intègre aujourd’hui le changement climatique dans ses préoccupations.  Dans ses derniers rapports intitulés “Perspectives de l’économie mondiale” le Fond monétaire International (FMI) a par exemple consacré un chapitre entier aux changements climatiques. Les répercussions climatiques constituent un facteur d’octroi de crédits et sont prises en compte par les analystes du FMI lorsqu’il prête de l’argent ou offre une assistance technique à des États. Pour prendre un autre exemple, La Banque Mondiale, comme de nombreuses institutions financières internationales prennent les décisions sur le financement d’initiatives en effectuant le tri à travers le prisme de l’éco-responsabilité du projet. À la Banque des Règlements Internationaux (BRI) , les banquiers centraux tissent un lien étroit entre le changement climatique et la stabilité financière selon le rapport de l’institution publié en janvier 2020.

La thématique du climat touche à bien d’institutions au-delà de la finance. Par exemple, lors d’un événement virtuel tenu le 16 octobre, l’Organisation Mondiale du Commerce a lancé une nouvelle publication pour répondre aux questions fréquemment posées sur le commerce et l’environnement. “L’OMC et l’environnement: Réponses courtes aux grandes questions” analyse les effets du commerce sur la planète, les politiques adoptées par les gouvernements pour la protéger et le rôle de l’OMC au regard des questions environnementales. Les questions environnementales sont indissociables de l’histoire du système commercial multilatéral et le Directeur Général de l’organisation Alan Wolff souligne lui-même dans un discours que “La crise actuelle exige une réponse collective en matière de commerce qui favorise la durabilité, l’inclusion et la résilience”.

Outre le volet commercial, le Conseil de sécurité des Nations Unies et d’autres organisations de sécurité perçoivent de plus en plus l’enjeu de la lutte contre la dégradation du climat. Les organisations sécuritaires sont engagées dans des conflits aggravés par les changements climatiques. Les réfugiés climatiques (autrement nommés « réfugiés environnementaux ») sont un sujet de préoccupation de plus en plus pesant au sein du haut commissariat des réfugiés de l’ONU et l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) produit de nombreux documents illustrant le processus de réflexion au sujet de l’interaction entre la santé publique et les changements climatiques, surtout dans le contexte de la pandémie.

En somme, la préoccupation de ces diverses institutions pour le climat , confirme que même si ce sujet n’est pas la fonction ou la préoccupation principale de chacune de ces organisations, il pourrait constituer un nœud entre ces dernières, leur permettant plus de cohérence et de coopération, ce qui pourrait contribuer au renforcement du multilatéralisme, car c’est à travers les organisations internationales que s’effectue et se perpétue une grande part de l’interaction entre les 193 États souverains. La résolution du problème climatique et plus généralement environnemental pourrait devenir un objectif commun des États-parties des institutions internationales sans pour autant remettre en cause le principe de spécialité de ces organisations. Selon le groupe “Action pour le climat” de la Commission Européenne, le changement climatique “constitue aujourd’hui une des menaces les plus omniprésentes”: au vu de cette déclaration, il semble qu’il est temps pour les OI, de se “jeter à l’eau”. 

Une réalité encore éloignée des prétendus objectifs 

Malgré le fait que la préoccupation climatique figure en premières lignes dans les programmes et agendas des organisations internationales, certains de ces postulats ont l’air d’être cosmétiques voire hypocrites, comme le confirme la lenteur de l’avancement en la matière et/ou la passivité des dirigeants. Quelques exemples concrets: le FMI a beau publier des rapports sur les avantages macroéconomiques de la lutte contre les changements climatiques, la réalité fait qu’il continue de prêter de l’argent et se contente seulement de surveiller la santé économique de ses membres en fermant les yeux sur leurs politiques environnementales et l’usage des fonds octroyés. Pour un travail plus sérieux et surtout plus efficace de la part du Fond Monétaire International, il aurait fallu qu’il évalue en amont si les finances d’un État peuvent résister aux impacts climatiques; si cet État peut se permettre d’investir dans l’atténuation et l’adaptation; quels chocs climatiques pourraient compromettre sa production, son emploi, son commerce, et ainsi de suite. Il est nécessaire de comprendre que les changements climatiques et la transition énergétique transformeront in fine toute économie et qu’aucune projection n’est significative à moins qu’elle n’intègre ces effets.

Selon les rapports de l’OMC, le commerce a contribué à réduire le coût de l’énergie propre. Mais pour les pays qui essaient de réduire leurs émissions, l’organisation constitue en réalité davantage un obstacle qu’un partenaire. Plutôt que de simplement prêcher les vertus du commerce sans entrave, l’OMC pourrait approfondir ce qu’elle a commencé et mettre en place plus de mesures réglementaires, plus d’incitations économiques. Encore faut-il qu’elle réussisse à sortir de l’impasse de ses cycles de conférences, les rounds se révélant théâtre d’affrontement de pays du Nord et pays du Sud, mus par des niveaux de développement et des réalités économiques différentes. Le système d’échange pourrait mieux tenir compte de l’intensité en carbone des marchandises échangées. Après tout, la limite des gaz à effet de serre est mondiale, et un appel au « libre-échange » ne peut être une excuse pour polluer en toute impunité. Les règles actuelles rendent difficile la taxation des importations en fonction de leur intensité en carbone, or cette méthode semble sinon plus au moins aussi pertinente que d’aspirer à réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Il y a aujourd’hui une croissante prise de conscience que le capital doit être investi dans des activités qui améliorent notre monde, et pas seulement dans celles qui ont le meilleur rendement à court terme. Les COP ont déjà produit des mesures, des normes non contraignantes et ont cristallisé des aspirations communes, mais dans les changements restent malheureusement limités. Le mieux que les gouvernements puissent faire pour accélérer la transition énergétique, c’est de sensibiliser davantage leurs entreprises aux sujets environnementaux et pousser les marchés internes à être plus transparents et plus prudents . Des mesures sont certes déjà prises dans certains pays (à l’image des pays membres de l’Union Européennes) mais il reste encore du chemin à parcourir et de nombreux pays émergents se préoccupent peu de savoir quels investissements sont compatibles avec une politique « écolo » et lesquels sont à limiter pour des questions d’éthique environnementale.

Il faut rester lucide : toutes les institutions ne feront pas des changements climatiques leur priorité absolue, et cela reste compréhensible : le système international a aussi d’autres objectifs. Certains diront que ces institutions sont déjà aux prises avec le changement climatique par l’entremise de commissions spéciales, d’études et de communiqués. Mais ces actions ne suffisent pas. Le changement climatique n’est pas seulement un énième sujet à placer dans un long rapport qui rassemble toutes les problématiques possibles et imaginables. Il s’agit d’un défi urgent dont nous ressentons les répercussions et qui exige une collaboration transfrontalière profonde. Autrement dit, ces institutions fonctionneraient différemment si le changement climatique était pour chacune d’elles une priorité absolue, mais il ne tient qu’à elles mêmes de l’inscrire dans les premières lignes de leurs agendas.

Les Etats Unis et le climat:  un espoir ou une désillusion ? 

Peu après son élection, le Président américain Joe Biden évoque le lien entre l’action multilatérale et le climat. Pour son administration, il s’agit de fusionner ces deux priorités aujourd’hui menées isolément : rallier les pays à la lutte contre le changement climatique et relancer les alliances et le multilatéralisme. En ce qui concerne le changement climatique, le Président Biden a rejoint l’Accord de Paris et s’est engagé à demander aux principaux émetteurs de carbone du monde d’accroître leur ambition. Quant aux alliances et au multilatéralisme, le président a promis de montrer que « America is back», de réparer les rapports avec certains États, qui ont été endommagés pendant l’ère Trump et de ressusciter les institutions que les États-Unis ont aidé à créer au cours des 75 dernières années.

Ce programme ambitieux serait facilité si les objectifs de lutte contre les changements climatiques et de rétablissement du leadership des États-Unis étaient poursuivis en tandem par les autres pays. En ce qui concerne le changement climatique, le monde a plutôt favorablement accueilli le retour de l’Amérique (notamment au sein de l’Accord de Paris) , mais les observateurs de la scène mondiale ne seront pas à l’avenir dépourvus d’un certain scepticisme : au vu de la composition du Congrès et du fonctionnement politique américain, on peut douter que Biden puisse accomplir autant de choses sur le climat qu’il ne le souhaiterait. En ce qui concerne le multilatéralisme, le retour des USA semble aussi le bienvenu. Les pays rééquilibrent doucement leurs relations avec les États-Unis, tout en cherchant précautionneusement à comprendre les motivations de la nouvelle administration. La délicate question au sujet des tensions croissantes entre les États-Unis et la Chine se pose encore, et là-aussi, le climat risque d’être la pomme de discorde, face à une Chine qui ne s’empresse pas de renoncer aux énergies fossiles, ni de se plier aux normes environnementales, malgré l’annonce faite par Xi Jinping lors de son intervention, au cours de la 75^e session de l’Assemblée générale des Nations unies (ONU) en septembre 2020, engageant le premier pollueur mondial, responsable d’un quart des émissions de gaz à effet de serre à un bilan neutralité carbone d’ici 2060.

La place des États-Unis reste aujourd’hui prépondérante au sein de la communauté internationale et le géant américain semble être capable de mener la marche pour un regain du multilatéralisme aux couleurs de la planète. En combinant l’action sur le climat avec le programme de réformes multilatérales, l’administration Biden pourrait éviter de ressasser les vieux débats et offrir une nouvelle base pour l’action collective. Pour ce qui est des changements climatiques, cela signifie qu’il faut aller au-delà de la conversation habituelle, où chaque pays est assis autour de la table pour dire ce à quoi il est prêt à s’engager, où les progrès sont mesurés en dollars promis en échange de chiffres arbitraires concernant les réductions des émissions de gaz à effet de serre. En ce qui concerne le multilatéralisme, la stratégie du nouveau président consisterait à transcender les vieux différends sur la « réforme institutionnelle », le « partage du fardeau » ou le « choix des parties » des institutions. Il s’agirait d’orienter la conversation vers la résolution d’un problème commun plutôt que de revenir vers une gouvernance réformée pour le propre bien des États Unis.

Finalement, il est clair que les organisations internationales et grandes institutions sont aujourd’hui coincées et semblent devoir changer. Les changements climatiques peuvent être un moyen de leur insuffler une nouvelle mission en donnant une voix aux pays en fonction de leur contribution à la résolution d’un problème précis, et non pas des règles obscures ou des positions héritées. Si un programme de réforme multilatéral pour réécrire les règles et rééquilibrer le pouvoir était mis en place, il serait possible d’espérer résoudre la plus grande menace à laquelle l’humanité est confrontée tout en donnant un nouveau sens, un nouveau but et une nouvelle vie à un système international qui semble perdu et affaibli. Un joli deux-en-un. Il ne s’agit pas seulement de garder notre planète habitable, mais aussi de ressusciter le multilatéralisme et vice-versa.

Bibliographie

Communiqué ONU Changements Climatiques, « Race to Zero », 20 novembre 2020.

DDG Alan Wolff, « L’OMC et l’environnement : Réponses courtes aux grandes questions », 16 octobre 2020, https://www.wto.org/french/news_f/news20_f/ddgaw_16oct20_f.htm 

« Foreign Policy is Climate Policy: New Modes of Multilateralism & the Call for a More Equitable and Just World», Wilsoncenter, 16 décembre 2020 https://www.wilsoncenter.org/event/foreign-policy-climate-policy-new-modes-multilateralism-call-more-equitable-and-just-world

Frédéric Lemaître, « La Chine surprend en s’engageant à atteindre la neutralité carbone d’ici à 2060 »,  Le Monde, 22 septembre 2020.

« The green swan: Central banking and financial stability in the age of climate change », Banque des Règlements internationaux, 20 janvier 2020.

John Gerard Ruggie, « Multilateralism : the anatomy of an institution », International Organization, vol. XLVI, n°3, été 1992, p. 572.  

« Les effets du changement climatique », Commission européenne, Action pour le climat, https://ec.europa.eu/clima/change/consequences_fr 

« L’ONU ouvre une brèche pour la reconnaissance des réfugiés climatiques », Le Monde, 28 janvier 2020, Marie Bourreau.

« Perspectives de l’économie mondiale : Une ascension longue et difficile », Fond Monétaire International, octobre 2020.

Sébastien Jean, Anne Chateauneuf-Malclès, « Tensions commerciales, crise du multilatéralisme, crise sanitaire… : le commerce mondial dans la tourmente », SES-ENS, 19 juin 2020 http://ses.ens-lyon.fr/articles/tensions-commerciales-crise-du-multilateralisme-crise-sanitaire-le-commerce-mondial-dans-la-tourmente 

UN Climate Change Conference – December 2019 | UNFCCC.